Comentarios a la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la sostenibilidad del Territorio de Andalucía.
| Una de las mayores novedades de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la sostenibilidad del Territorio de Andalucía (en adelante, «LISTA»), es su enfoque omnicomprensivo de la regulación de la Ordenación del Territorio (Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía) y la urbanística (Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía -LOUA-). Pese a la refundición de ambos enfoques, que parece natural en virtud del título competencial en juego y de la conveniencia de cohesionar los instrumentos de ordenación y planificación de ambas visiones del territorio, la Ley nace con una clara vocación de simplificación.Este espíritu reduccionista se observa tanto en la nueva clasificación del suelo como en el propio modelo de planificación urbanística en lo que respecta tanto i) a la clasificación de los planes como ii) a los procedimientos y trámites de aprobación de los mismos. No obstante, pospone la regulación de parte de las materias que codifica a un posterior desarrollo reglamentario, que deberá ser aprobado en el plazo de 6 meses.
Uno de los objetivos principales de la LISTA es configurar un marco normativo sencillo, actualizado, sistematizado y coherente con el resto de la normativa sectorial. El contenido de la Ley se reduce considerablemente respecto al marco legal vigente, condicionando con ello la plena eficacia de sus disposiciones a la entrada en vigor del desarrollo reglamentario. Por otro lado, el fomento de la colaboración público-privada en la actividad urbanística. Junto a las figuras tradicionales de las entidades urbanísticas colaboradoras, la LISTA establece la posibilidad de celebrar convenios de colaboración y formalizar encomiendas de gestión con los Colegios Profesionales y con entidades privadas debidamente habilitadas que se constituyan en entidades urbanísticas certificadoras. |
A continuación, analizamos las principales novedades introducidas por la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía.
I.- Sobre EL RÉGIMEN DEL SUELO
En relación con el régimen del suelo, la gran novedad introducida por la LISTA, respecto a su predecesora, es la clasificación del suelo en dos categorías, alineándose con la actual clasificación del suelo que hace el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU):
i) Suelo urbano, aquellos que, estando integrado legalmente en la malla urbana, cumplan alguna de estas tres condiciones:
– Haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento y de conformidad con sus determinaciones, desde el momento de la recepción municipal de las obras de urbanización.
– Haber sido transformados urbanísticamente, por contar con acceso rodado y con los servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica.
– Los que estén ocupados por la edificación al menos en las dos terceras partes del espacio apto para ello, de acuerdo con el ámbito que el instrumento de ordenación urbanística general establezca.
También forman parte del suelo urbano los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, que sirven de soporte a un asentamiento de población singularizado, identificable y diferenciado, siempre que cuenten con acceso rodado y las infraestructuras y servicios básicos que se determinen reglamentariamente.
ii) Suelo rústico, constituido por:
– Suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial, que incluye los terrenos que tengan reconocido, en la legislación sobre dominio público, protección del medio ambiente, la naturaleza o del patrimonio histórico -u otras análogas-, un régimen jurídico de uso que demande para su integridad y efectividad su clasificación como suelo rústico.
– Suelo rústico que debe considerarse objetivamente preservado por existencia de procesos naturales o actividades antrópicas susceptibles de generar riesgos, que hagan incompatibles su transformación mediante la urbanización, mientras subsistan.
– Suelo rústico preservado por la ordenación territorial o urbanística, que incluye los terrenos cuya transformación mediante la urbanización se considere, por los instrumentos de ordenación territorial o urbanística, incompatible con la consecución de los fines y objetivos establecidos en dichos instrumentos, por razones de sostenibilidad, protección de los recursos culturales, racionalidad y viabilidad, o porque concurran en ellos ciertos valores, y aquellos que deban ser preservados para usos de interés general, atendiendo a las características y condiciones del municipio.
– Suelo rústico común, que incluye el resto del suelo rústico del término municipal.
Dentro del suelo rústico se incluyen asimismo los hábitats rurales diseminados existentes, constituidos por un conjunto de edificaciones sin estructura urbana y ligadas en su origen a la actividad agropecuaria y del medio rural.
Al igual que su predecesora, la LISTA regula el contenido del derecho de propiedad, así como los derechos y deberes inherentes a cada tipología de suelo en el marco de la legislación básica estatal contenida en el TRLSRU.
2.Sobre el RÉGIMEN DE LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y DE ACTUACIONES URBANÍSTICAS
Las actuaciones de transformación urbanística tendrán por objeto, previa tramitación de los correspondientes instrumentos de ordenación y ejecución urbanística, la realización:
- i) en suelo urbano de:
– Actuaciones de mejora urbana, y
– Actuaciones de reforma interior.
- ii) en suelo rústico común de las actuaciones de nueva urbanización.
En esta clase de suelo, solo podrán ser objeto de actuaciones de nueva urbanización, los terrenos que resulten necesarios para atender y garantizar las necesidades de crecimiento urbano, de la actividad económica o para completar la estructura urbanística. La transformación deberá justificarse por su interés público o social, bajo los principios de sostenibilidad y racionalidad que se desarrollarán reglamentariamente. Estos terrenos deben ser colindantes al suelo urbano de los núcleos de población existentes, quedando integrados tras su transformación en la malla urbana.
3.Sobre la ORDENACIÓN TERRITORIAL
Como se ha apuntado, la LISTA lleva a cabo la refundición, en un único texto normativo de, la Ley de Ordenación del Territorio y de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.
La LISTA sigue manteniendo la Ordenación del Territorio como la función pública, de visión geográfica macroscópica, que regula las actuaciones, usos y asentamientos existentes y futuros sobre la integridad del territorio, buscando como objetivos la cohesión y sostenibilidad, así como la mejorar de la competitividad, identificando y movilizando los recursos, oportunidades y potencialidades de desarrollo existentes en el ámbito territorial.
Además del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, los Planes Subregionales y los Proyectos de Actuación Autonómica, el proyecto completa los Instrumentos de ordenación del territorio con los Instrumentos de Desarrollo y Gestión Territorial, que a su vez distingue entre: i) programas coordinados para la gestión territorial e ii) instrumentos de desarrollo y ejecución entre los que se encuentran los de ordenación urbanística o planeamiento urbanístico (Proyectos de Actuación Autonómicos, Instrumentos de ordenación urbanística, Planes Especiales de iniciativa autonómica y proyectos de obras y urbanización).
Adicionalmente se contemplan los Planes con Incidencia en la Ordenación del territorio (PIOT), aquellos que por su contenido y alcance tienen una repercusión directa sobre las relaciones y actividades que se desarrollan en el territorio. Se prevén los Proyectos de Actuación Autonómicos cuando las actuaciones objeto de la Declaración de Interés Autonómico suponga la implantación de usos productivos, dotaciones o cualesquiera otros que precisen desarrollo urbanístico.
Como novedad se elimina el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía como un documento único recogiendo la LISTA la Ordenación y Protección del Litoral, así como la Protección del paisaje, y Directrices y determinaciones vinculantes a toda la actividad de ordenación territorial y urbanística.
4.Sobre la ORDENACIÓN URBANÍSTICA
En relación a la Ordenación Urbanística, el objetivo principal la LISTA es la agilización y simplificación de los instrumentos de ordenación urbanística y el proceso de tramitación y aprobación de los Planes, reduciendo plazos y trámites, al objeto de acortar significativamente los tiempos actualmente requeridos.
Se articula un modelo de planes urbanísticos menos rígido, atribuyendo a los instrumentos de planeamiento de desarrollo, detallado o específico, la ordenación detallada de cada ámbito y no al instrumento de planeamiento general (Plan General de Ordenación Urbana, Plan de Ordenación Intermunicipal o Plan Básico de Ordenación Municipal).
La Ley establece un diverso sistema de planeamiento en función del tamaño de los municipios.
Entre las novedades, se propone una nueva relación de Instrumentos de ordenación urbanística:
a) El Plan General de Ordenación Municipal, que establece el modelo general de ordenación del municipio.
b) El Plan de Ordenación Intermunicipal, tendrán por objeto establecer la ordenación de áreas concretas, integradas por terrenos situados en dos o más términos municipales colindantes que deban ser objeto de una actuación urbanística conjunta.
c) El Plan Básico de Ordenación Municipal, para pequeños municipios, tendrán por objeto delimitar y establecer la ordenación del suelo urbano, flexibilizando y simplificando la planificación urbanística en aquellos municipios que, por su población o por sus específicas condiciones, no requieran un desarrollo complejo, en general en municipios con población inferior a 10.000 habitantes.
Completan la ordenación general los Instrumentos de ordenación urbanística detallada:
a) Los Planes de Ordenación Urbana, que establecen la ordenación detallada del suelo urbano.
b) Los Planes Parciales de Ordenación, tendrán por objeto delimitar y establecer la ordenación detallada y la programación de actuaciones de transformación de nueva urbanización en suelo rústico.
c) Los Planes de Reforma Interior, tendrá por objeto establecer la ordenación detallada y la programación de actuaciones en el ámbito para el que sea necesaria una actuación de reforma interior en suelo urbano.
d) Los Estudios de Ordenación, tendrá por objeto establecer la ordenación detallada y la programación de una actuación de mejora urbana en el suelo en el ámbito de un área homogénea. Deberán respetar el Plan General de Ordenación Municipal, el Plan Básico de Ordenación Municipal o, en su caso, el Plan de Ordenación Urbana.
e) Los Planes Especiales, desarrollan y complementan las determinaciones de los instrumentos de ordenación urbanística, y no podrán sustituir a los demás instrumentos de ordenación en las funciones que le son propias.
f) Los Estudios de Detalle, por último, completan, adaptan o modifican alguna de las determinaciones de la ordenación detallada de aquellas actuaciones que no impliquen modificar el uso o la edificabilidad, ni tampoco incrementar el aprovechamiento urbanístico o afectar a dotaciones de manera negativa.
La regulación urbanística se ultima, con Instrumentos complementarios: i) Catálogos, ii) Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización y iii) Normas Directoras
En relación con la tramitación y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística el proyecto contempla medidas de agilización:
– Establece la LISTA, como actos preparatorios, la posibilidad de realizar consultas públicas previas, conforme a la legislación sobre el procedimiento administrativo común.
– Aprobado inicialmente el instrumento de ordenación urbanística se someterá a información pública, por plazo no inferior a 20 días. Durante la tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística la Administración competente para la aprobación inicial podrá acordar la suspensión del otorgamiento de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas para áreas concretas o usos determinados, siempre que resulte justificado y proporcional. La suspensión no podrá ser superior a 3 años.
– La Administración responsable de la tramitación, a la vista del resultado de los trámites realizados durante la aprobación inicial acordará la aprobación provisional o, cuando sea competente para ello, la definitiva.
– La fase de aprobación provisional será preceptiva en los instrumentos de planeamiento sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria. En este caso, el documento de aprobación provisional tendrá la consideración de propuesta final de plan. Se elimina la duplicidad de informes sectoriales en fase de aprobación provisional.
– En cuanto a la aprobación definitiva, en los procedimientos iniciados de oficio, el plazo máximo para resolver el procedimiento será de 3 años. Transcurrido el plazo para resolver sin resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento.
– Los instrumentos aprobados, para garantizar su publicidad, serán depositados en los registros administrativos de los municipios y de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Serán publicados en el BOJA y entrarán en vigor a partir del día siguiente al de la publicación, salvo que se establezca un plazo superior.
– Tendrán vigencia indefinida los instrumentos de ordenación urbanística.
5.sobre la EJECUCIÓN URBANÍSTICA
La Ley contempla mecanismos de gestión urbanística adaptados a la población, capacidad y problemática de los distintos municipios, con una clara preferencia por el fomento de la colaboración público-privada en la ejecución del planeamiento.
La LISTA mantiene, en línea con la LOUA, que las Administraciones puedan habilitar a persona física o jurídica que, no siendo propietaria de suelo en la unidad de ejecución o con una participación insuficiente, asuma a su riesgo y ventura la responsabilidad de la ejecución, al ser elegida por la Administración como agente urbanizador seleccionado en procedimientos de pública concurrencia.
Como novedad, en relación a las actuaciones sistemáticas en las unidades de ejecución, además de los sistemas de cooperación, expropiación y compensación se articula una modalidad simplificada del sistema de compensación, cuyas características son:
– La constitución de la Junta de Compensación no es obligada
– La modalidad simplificada del sistema de compensación propone una tramitación simultánea del instrumento de ordenación de las actuaciones de trasformación o complementario, del proyecto de reparcelación y del proyecto de urbanización.
En línea con los principios de sostenibilidad y rehabilitación la LISTA crea un nuevo instrumento denominado Entidad de Urbanización cuyo fin es promover actuaciones urbanísticas que tengan por objeto mejorar o completar la urbanización sobre suelo de titularidad privada. Tendrán la consideración de entidad urbanística colaboradora, con el propósito de acometer los gastos que correspondan en régimen de justa distribución de cargas a través de un instrumento denominado Proyecto de Distribución de Cargas de Urbanización que se elaborará, tramitará y aprobará por la propia Entidad de Urbanización.
6.Sobre las ACTIVIDAD DE EDIFICACIÓN
Aunque los Borradores del Anteproyecto de la LISTA preveían una aplicación más extensa, la LISTA mantiene la declaración responsable como instrumento de agilización. Establece que estarán sometidas a declaración responsable o comunicación previa, en el marco de los establecido en la legislación estatal, las siguientes actuaciones:
a) La realización de obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto.
b) Las obras en edificaciones o instalaciones existentes que sean conformes con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no altere los parámetros de ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad o en el número de viviendas.
c) Las obras en edificaciones o instalaciones existentes que sean conformes con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo rústico y que tengan por objeto la mejora de las condiciones de eficiencia energética, la integración de instalaciones de energía renovable o la reducción de su impacto ambiental, siempre que no supongan obras de nueva planta o aumento de la superficie construida.
d) La ocupación y utilización de edificaciones o instalaciones terminadas, amparadas en licencia previa o declaración responsable de obra.
e) La ocupación y utilización en edificaciones existentes que sean conformes con la ordenación vigente o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no hayan sido objeto de obras.
f) Los cambios de uso en edificaciones situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no incrementen el número de viviendas y el uso a implantar se encuentre dentro de los permitidos.
7.Sobre la DISCIPLINA TERRITORIAL Y URBANÍSTICA
- Por lo que respecta a la potestad inspectora y sancionadora, tanto municipal como autonómica, las principales novedades son la regulación de nuevos tipos infractores, así como la graduación de las sanciones, acordes con la incorporación a la ley de nuevos criterios de agilización, sostenibilidad y rehabilitación.
- Otra de las novedades incluidas en la LISTA es el decomiso de las ganancias provenientes de las infracciones cometidas.
- Igualmente, se prevé la creación de un cuerpo de Subinspectores de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda, para ejercer funciones de apoyo y asistencia técnica a la inspección.
8.MEDIDAS DE ADECUACIÓN AMBIENTAL Y TERRITORIAL DE LAS EDIFICACIONES IRREGULARES
En el Titulo VIII, la Ley acoge las medidas ya contempladas en el Decreto-Ley 3/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares.
De esta forma se prevé que las edificaciones irregulares que se encuentren terminadas, en cualquier clase de suelo y cualquiera que sea su uso, respecto de las cuales no resulte posible la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística ni de restablecimiento del orden jurídico perturbado por haber transcurrido el plazo para su ejercicio conforme a lo dispuesto en la legislación urbanística, se encuentran en situación de asimilado a fuera de ordenación.
Cuando las edificaciones reconocidas en situación de asimilado a fuera de ordenación no cuenten con acceso a los servicios básicos de saneamiento y abastecimiento de agua y electricidad podrá autorizarse el acceso a ellos siempre que no se precisen más obras que las necesarias para la acometida a las redes de infraestructuras existentes.
En virtud de la Disposición transitoria tercera. Los procedimientos relativos a los instrumentos de planeamiento urbanístico, así como los instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento, que se hubieran iniciado antes de la entrada en vigor de la Ley podrán continuar su tramitación conforme a las reglas de ordenación del procedimiento y el régimen de competencias establecidos por la legislación sectorial y urbanística vigente en el momento de iniciar la misma. A estos efectos, se considerarán iniciados los procedimientos con el primer acuerdo preceptivo del órgano competente para la tramitación, conforme a lo previsto en la legislación urbanística, y, en el caso de los instrumentos de planeamiento sometidos a evaluación ambiental estratégica, con la solicitud de inicio de este procedimiento. Asimismo, dichos procedimientos podrán tramitarse conforme a las determinaciones de esta Ley siempre que se puedan conservar los informes, pronunciamientos sectoriales y actuaciones del órgano ambiental, por no ver afectado su contenido.
Acompañamos infografía comparativa respecto a las actuaciones de transformación urbanística en función a las nuevas categorías de suelo.
Quedamos a su disposición para comentar o aclarar el contenido expuesto; para mayor información no dude en ponerse en contacto con nosotros.
